稼轩分享 |行政机关在行政处罚过程中的误区清理

✎  第 426 篇 原创
文 |  政府法律专业委员会   党靖律师预计预览时间：12分钟

行政处罚是行政机关日常处理行政违法行为的法定方式，随着依法治国，建设法治政府步伐的逐步加快，行政机关行使行政处罚权力的同时暴露出诸多问题。比如：处罚依据适用不当、处罚程序中部分程序缺失、未举行听证、文书送达瑕疵等等。综合分析来看，绝大部分是程序违法导致的被依法撤销此行政行为或责令重新作出行政行为，如此一来，不仅增加了行政机关履职成本，而且造成了行政机关公信力的降低。因此，在行政执法过程中需严谨慎重的处理好每一道程序，提高执法效率，增强民众信服力。

根据本律师代理过的案件，在行政处罚过程当中，应当注意以下方面的问题：

一、处罚事实依据方面

行政处罚中，处罚事实依据是处罚是否合法的实质性要求，叙述案件事实的总体要求是事实客观真实，内容全面、重点突出，表述清楚。一般来讲，行政处罚决定书的主要内容包括：当事人的姓名或者名称、地址等基本情况；案件来源、调查经过及采取行政强制措施的情况；违反法律、法规或者规章的事实。其中，案件事实首先需表述清楚，包括从事违法行为的时间、地点、目的、手段、情节、违法所得、危害结果等；其次要客观真实，所描述的事实必须得到相关证据的支持，内容全面、重点突出，让当事人、公众了解当事人实施违法行为的相关情况。如果公众通过阅读决定书，无法全面了解违法事实，该违法事实的叙述无疑是不成功的。例如，某企业建成后，未进行配套建设环境保护设施。执法部门发现其正在生产，工业粉尘无组织排放，欲对厂内进行检查，但其拒不配合检查，由此依据《中华人民共和国大气污染防治法》对其进行行政处罚。然，行政机关在对其处罚前未通过现场检查监测、自动监测、遥感监测、远红外摄像等方式形成相应监测数据或监测报告，亦未对相关人员进行询问、调查，并无有效的证据证明确实存在污染环境的情形。由此导致行政机关的处罚行为在事实层面无切实有效的证据支撑。

二、处罚程序方面

1.行政处罚的程序一般是接到案件线索（来源）：被动的，受理举报、投诉等，民不告官不究；主动的，检查，行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结;60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。

2.现场照片，勘验（检查）笔录

3.立案审批表（开始收集证据，必要时下发《责令（限期）改正（整改）通知书》）

4.询问（调查）笔录，要求提供营业执照（重点看其全称、注册地址，明确当事人，并为将来送达做准备）、授权委托书（注意日期，在询问笔录前或当天）、委托人和受托人身份证复印件  。

5.行政处罚审批表。经过告知（听证）后，对需要实施行政处罚的案件，填写《行政处罚决定审批表》，(或不予行政处罚决定审批表)连同案件调查报告和相关证明材料，送法规处进行合法性审查。

6.出具《调查终结报告》

7.行政处罚告知书（听证告知书），适用的行政处罚法条款不一样（三十一、三十二；四十二）

8.送达（民事诉讼：直接、留置、邮寄、公告）

9.接收陈述、申辩材料

10.听证程序，听证申请，听证会告知书（7日前送达），听证签到（参加人身份证、授权委托等），笔录，听证报告

11.行政处罚决定（不予行政处罚决定书）审批表，把程序善始善终走完整

12.重大行政案件（5万以上）集体讨论意见，建议记录每位与会讨论人员发言的意见

13.重大行政案件执法决定法制审核意见表

14.行政处罚决定书

15.送达

16.结案报告

鉴于环境、交通、农业、市场监管等涉及的处罚程序所有不同，以笔者代理的一起环境处罚案件来看，根据《环境行政处罚办法》第五条的规定，实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定。但从行政机关提交的《案件立案审批表》和《案件集体讨论笔录》来看，其在集体审议是否立案的同时就已经形成了处理意见且立案审查人员与决定处罚人员部分重合，违反了《环境行政处罚办法》第五条关于查处分离的规定，可能导致法院审理该案时认定行政执法瑕疵的风险。

三、行政处罚主体问题

根据《行政处罚法》规定，实施行政处罚的主体应为具有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。而一个行政机关是否享有行政处罚权须由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。一般来讲，争议较多的为开发区下设的管委会是否具有行政主体资格，就目前法律规定，此类管委会能否作为行政机关行使行政处罚权暂无明文规定。审判实践中，目前陕西省各级法院默认此类管委会可以作为行政诉讼参与诉讼。

四、关于执法人员查封、扣押行为的问题

现场勘查笔录、调查询问笔录中出现的查封、扣押行为系《中华人民共和国行政强制法》中规定的行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，依据本法的规定，作为查封、扣押主体在查封过程中存在以下问题：

1. 查封、扣押主体的问题

从主体来看，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。就目前法律规定，争议较多的开发区下设的管委会能否作为行政机关行使行政强制措施暂无明文规定。

2. 查封、扣押程序的问题

从程序上来看，实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；因此，行政机关依据法定程序进行查封、扣押，还需要依据执法时的执法记录仪及其他相关证据材料佐证。同时，根据本法规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，并且查封期限不得超过三十日，延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

五、强制执行的法律问题

1.关于执行主体

《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。经法律明确授权，依法具有强制执行权的行政机关主要包括：公安、国家安全、税务、海关和县级以上政府等。《行政强制法》对涉及存款、汇款的冻结、划拨采取的是严格的法律保留原则，只能有“法律规定的行政机关决定”。现行有权作出划拨存款、汇款决定的行政机关有以下三家：一是县级以上税务局依据《税收征收管理法》第40条的授权；二是海关依据《海关法》第60条的授权；三是县级以上社会保险管理行政部门依据《社会保险法》的授权。如行政机关无强制执行权，则应依法申请人民法院强制执行。

2.强制执行法律依据

根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外；《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条的规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的。

若案件处理审理之中，行政机关进行强制执行，因仍处于诉讼过程当中，法院并未就行政机关的行政行为是否合法作出明确的裁定或判决。故，在强制执行过程中，被执行人可能向法院申请停止执行，届时，人民法院可能会作出行政裁定书，要求行政机关停止执行行政处罚行为。

3.关于强制执行程序

《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。因此在作出强制执行决定前，应依法以书面形式催告并被执行人限期履行义务事宜，确保执行程序完善，防止出现执法瑕疵。

由此看来，行政机关在行使权力时候更应关注执法程序的合法性，程序正义才能确保实体公正，建设法治政府需要我们每一个执法部门、执法人员做到谨小慎微，为建立阳光政府、法治政府不断的增砖添瓦。

END

  编辑｜稼轩文编社

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